Immigration le grand déni François Héran
Faire avec l’immigration, c’est promouvoir une politique active d’accueil, d’intégration et de promotion qui prenne la juste mesure des mouvements de population concernés, qui les prévienne et les régule en respectant les règles de l’État de droit. Faire avec, c’est donc aussi respecter le droit international de la migration et du refuge, qui n’est pas une contrainte extérieure imposée par un « gouvernement des juges » mais un ensemble de normes interétatiques que des États souverains ont souverainement bâti après la Seconde Guerre mondiale. Vivre avec l’immigration », c’est aussi, de la part de chaque immigré, homme ou femme, vivre avec la France et, par conséquent, unir ses efforts à ceux des milieux d’accueil en vue d’une insertion positive dans le système socio-économique. On n’atteindra pas cet objectif en exigeant d’entrée de jeu des nouveaux venus l’intégration linguistique et civique (ce qu’aucune génération n’a jamais été en mesure de faire, et pour cause) mais en construisant au fil du temps un parcours d’apprentissage de la langue, de progression scolaire, de formation professionnelle, de participation associative et civique, qui soient autant de voies d’émancipation réalistes et praticables.
Au 1er janvier 2022, selon les estimations de l’Insee, on comptait dans la France entière (métropole et outre-mer) près de 7 millions d’immigrés sur 67,6 millions d’habitants, soit 10,3 % de la population1. Je fais partie des chercheurs qui pensent que l’estimation des 7 millions d’immigrés vivant en France doit être majorée au moins d’un million de personnes et ce aux deux extrémités du parcours migratoire. Il y a d’abord la présence durable sur le sol français d’étrangers en situation irrégulière, y compris les déboutés du droit d’asile, dont une partie seulement (non connue, bien sûr) répond aux enquêtes de l’Insee. Mais joue également la propension des immigrés entrés jeunes en France à se déclarer avec l’âge français de naissance, tant ils se sentent maintenant intégrés. [...] Au total, de 2000 à 2020 dans la France entière, le nombre d’immigrés au sens de l’Insee est passé de 4,5 à 6,8 millions, soit une augmentation de 53 %, très supérieure à celle de la population de la France, limitée à 9 %. 200 000 personnes par an.
L’immigration progresse en France à un rythme plus faible que dans la plupart des pays occidentaux. Précisons : dans les pays attachés à l’État de droit. En premier lieu, en effet, la migration internationale est un phénomène en pleine expansion de par le monde. Entre 2000 et 2020, selon les données de l’ONU, le nombre total d’immigrés recensés dans les pays de destination est passé de 173 à 281 millions, soit une progression de 62 %, nettement supérieure aux 27 % de croissance de la population mondiale.
L’opposition des deux Allemagne apporte une confirmation éclatante à la « théorie du contact ». Ce n’est pas le surnombre des migrants qui a provoqué en Allemagne l’essor des partis Pegida et AfD entre 2014 et 2016, mais l’absence de familiarité avec la migration dans l’ex-RDA : les étrangers étaient plutôt à l’Ouest et le racisme à l’Est. Les régimes illibéraux d’Europe centrale illustrent cette connexion.
En proportion comme en chiffres absolus, la France a certes accueilli plus d’Afghans que de Syriens ou d’Irakiens, mais elle est encore loin de l’avoir fait au pro rata de ses capacités structurelles, c’est-à-dire de sa population, de sa richesse par habitant ou de l’étendue de son territoire.
En définitive, quand on regroupe les demandes de protection présentées de 2014 à 2020 par les ressortissants des trois pays réunis – Syrie, Irak, Afghanistan –, le bilan est maigre pour la France : 106 000 demandes traitées, soient 4,5 % seulement des 2,33 millions déposées dans l’Union européenne.
Le nombre total de titres est passé de 2005 à 2022 de 193 000 à 311 000, soit une hausse de 61 %. D’où viennent les 117 000 titres supplémentaires ? Ils sont dus pour plus de la moitié (51 %) à la migration estudiantine, pour plus d’un quart (27 %) à la migration de travail, et dans une moindre mesure (15 %) à la migration de refuge3. La migration familiale n’est pour rien dans la hausse générale des titres : elle a baissé de 4 % sur l’ensemble de la période !
Un bilan chiffré en sept points La dynamique de l’immigration comporte, en effet, des versants qui peuvent paraître contradictoires : 1. On a raison de rappeler que l’immigration en France représente une part croissante de la population. Totale : le pays n’a jamais eu autant d’immigrés (11 à 12 % environ). 2. Cette progression ne s’explique pas par le « laxisme » ou la « lâcheté » des gouvernements, elle s’inscrit dans un mouvement planétaire, auquel la France peut difficilement échapper. En Europe, c’est une lame de fond qui touche la quasi-totalité des démocraties. Seuls restent à l’écart les régimes illibéraux d’Europe centrale, qui sont largement des pays d’émigration faute d’être attractifs. 3. Et pourtant, la progression de la population immigrée en France reste bien en deçà du rythme observé dans le reste de l’Europe de l’Ouest : 36 % de progression au lieu de 58 % si l’on suit les données de l’ONU. 4. Compte tenu de sa population et de son revenu par habitant, la France est loin d’avoir pris sa part dans l’accueil des exilés du Moyen-Orient. Elle a été peu touchée par la « crise des réfugiés » de 2015 (le « tsunami » dénoncé par Marine Le Pen n’a pas eu lieu). L’effort consenti pour accueillir les Ukrainiens en 2022, si louable et efficace soit-il, est encore loin du compte, vu le poids démographique et économique de la France en Europe : l’accueil des exilés à travers l’Union européenne a largement reposé sur les épaules des diasporas existantes. 5. La hausse des premiers titres de séjour accordés par les autorités françaises aux adultes non européens, tous motifs réunis, polarise bien des craintes, mais quand on examine une à une les catégories de motifs, grande est la surprise : les catégories qui contribuent le plus à la hausse générale des titres de séjour sont les étudiants internationaux, les travailleurs qualifiés et les réfugiés reconnus ou régularisés. La montée de ces titres n’a rien de surprenant dans le contexte international. 6. En revanche, la migration familiale est contenue, et même en recul, depuis une quinzaine d’années. Rien ne justifie les attaques acharnées dont elle est l’objet. Encore moins l’offensive contre l’article 8 de la CEDH, accusé, bien à tort, d’autoriser d’office le regroupement familial alors qu’il ménage largement le pouvoir d’appréciation des États. 7. Une dernière source d’immigration est liée à la libre circulation des ressortissants de l’Espace économique européen. Elle se révèle décevante pour la France. Les populations qui jouissent de la liberté d’installation en Europe ont d’autres préférences.
La montée de la « deuxième génération », c’est-à-dire les personnes qui n’ont pas connu elles-mêmes la migration mais sont nées en France d’au moins un parent immigré. L’Insee tient à jour une estimation de leur nombre : elles sont 7,7 millions environ, soit 11,5 % de la population totale, répartis à égalité entre les enfants de deux immigrés et les enfants de couples mixtes. À mesure qu’elle gagne en importance, la composante migratoire pénètre la société française et, ce faisant, le brassage progresse au fil des générations, ce qui ne veut pas dire que cette composante se dilue dans la masse ou se fonde dans le paysage. Le diagnostic porté il y a quinze ans sur la dynamique migratoire de la France se trouve confirmé ici par un autre biais : l’immigration en France n’est pas une intrusion massive mais une infusion durable.
La vérité est que, migrations ou pas, les populations de la France n’ont jamais eu droit à la continuité historique et ce, quelle que soit l’époque considérée. Invasions, révolutions, Grande Peste, guerres civiles et guerres mondiales, conquête puis perte de l’Empire colonial, exode rural, vote des femmes, baby-boom, scolarisation massive, disparition d’une foule de métiers, effondrement de la pratique religieuse et des vocations, recul du mariage au profit de la cohabitation, diffusion des moyens modernes de contraception, divorce par consentement mutuel, suppression du service militaire, accès croissant des femmes aux responsabilités, construction de l’Europe, rétrécissement du territoire par la révolution des transports, informatisation de la société, communication par les réseaux sociaux, pandémies, dérèglement du climat… Libre au lecteur de prolonger l’inventaire. La liste est longue des ruptures qui n’ont cessé de bouleverser notre histoire. Chaque époque a eu le sentiment de subir une vague inéluctable de mutations.
Les suppressions de poste dans les préfectures « n’ont pas été réalistes » : au lieu de les répartir équitablement à travers le territoire, on a préservé « des équilibres historiques sans rapport avec l’évolution de la population ou de l’activité ». [...] On aboutit à ce face-à-face singulier : les vacataires des préfectures traitant les dossiers des étrangers à distance ou de visu, c’est largement la précarité qui gère la précarité. Faut-il s’étonner, dans ces conditions, qu’un marché privé s’organise pour pallier les défaillances de l’État ? Le rapport du Sénat sur le contentieux des étrangers reconnaît ainsi que l’incapacité des préfectures à répondre à temps aux demandes de rendez-vous en ligne a engendré un marché spécialisé : des officines armées de robots informatiques captent désormais les réponses de l’administration moyennant finances.
La question migratoire renferme bien des sujets de crispation. L’un des plus sensibles est le non-respect de la loi par les étrangers en situation irrégulière, manifesté notamment par le fait de rester en France alors qu’on est sous le coup d’une OQTF, une obligation de quitter le territoire français. Le discours dominant à ce sujet est simple : autant nous devons être intraitables envers les « clandestins » et les irréguliers, autant nous devons tout faire pour intégrer ceux qui sont en situation régulière et respectent nos lois. À l’examen, cependant, cette dichotomie est peu réaliste. [...] Les OQTF délivrées par les préfets à l’encontre des migrants non admis au séjour ou déboutés du droit d’asile ont un taux d’exécution qui oscille depuis 2010 autour de 15 %. Il a même chuté à 7 % en 2020, du fait de la pandémie.
Contrairement à un mythe tenace, l’essor d’un marché du passage n’est pas la source de l’irrégularité mais sa conséquence. Il prospère d’autant plus que les moyens d’accueil et de traitement sont réduits et, tout naturellement, il profite des défaillances de l’État.
Dans la vie réelle, le demandeur de refuge a tôt fait de glisser d’un registre à l’autre. Ayant brûlé tous ses vaisseaux, il doit poursuivre son marathon sans espoir de retour. Procédure régulière ou filière irrégulière, la ligne de crête qui sépare les deux destins est étroite et aléatoire. Ce n’est pas un choix simple entre la procédure et l’aventure, car la procédure est plus aventureuse qu’on ne croit, tandis que l’aventure a ses procédures. Le Conseil européen pour les réfugiés et les exilés, fort d’une longue expérience, parle ainsi d’une « loterie de l’asile ».
Dans le monde tel qu’il est, expulser l’ensemble des irréguliers est plus facile à dire qu’à faire. Au demeurant, rares sont les citoyens qui voient une atteinte caractérisée à l’ordre public dans la présence active de « clandestins » au sein des secteurs-clés (nettoyage, restauration, hôtellerie, travaux publics, service domestique, transport avec chauffeur…). L’ordre public serait clairement menacé, en revanche, si l’État laissait croître indéfiniment sur son territoire une vaste population vulnérable, utile à la vie économique et sociale mais sans statut légal. La régularisation devient alors inévitable, le débat portant sur la forme qu’elle doit prendre, en fonction du coût politique estimé. En gros, la régularisation est susceptible de revêtir trois formes : elle peut être « massive » (apurer les comptes avec le soutien de l’opinion), s’effectuer « au fil de l’eau » (sur un critère général appliqué de plein droit, comme le fait d’avoir un enfant né en France ayant atteint l’âge de 13 ans) ou « au cas par cas » (sur des critères appréciés de façon discrète et discrétionnaire par le préfet). C’est la dernière méthode qui prévaut actuellement. Quelle que soit la méthode retenue, la régularisation n’est jamais un droit mais une faveur (« une mesure gracieuse » accordée « à titre exceptionnel », dit le Conseil d’État). D’où le classement de la circulaire Valls parmi les circulaires « non impératives », comme je l’ai déjà souligné. Raison de plus, me semble-t-il, de faire de la consolidation de cette circulaire un enjeu majeur du débat sur la loi de 2023. On aggraverait la situation en décidant de la supprimer au profit d’un dispositif recentré sur les seuls métiers en tension, avec des critères si restrictifs que les effectifs seraient dérisoires, proches de l’objectif extrême d’une « régularisation zéro ».
Or l’immigration a ceci de particulier, par rapport aux autres domaines de l’action gouvernementale, qu’il n’existe aucun consensus sur l’interprétation des indicateurs chiffrés. Dans quelle mesure la progression du nombre d’immigrés dans la population est-elle un phénomène positif, négatif ou neutre ? Est-ce une bonne chose d’avoir un solde migratoire des étrangers positif ? Quel sens donner à l’évolution des diverses composantes de la migration : économique, familiale, humanitaire, qui, selon les époques et les acteurs concernés, sont tour à tour valorisées et dépréciées ? Faut-il se réjouir ou s’alarmer d’apprendre qu’en France, près d’un quart de la population a un lien avec l’immigration sur deux générations et un tiers sur trois générations ? La forte montée des étudiants internationaux est-elle souhaitable ? Dans quel sens interpréter l’évolution du nombre de visas accordés à telle ou telle région du monde ? Croit-on vraiment que le rendement des OQTF soit le meilleur indicateur de l’efficacité de la politique migratoire ?
Le problème, nous semble-t-il, tient au refus de prendre la mesure du monde tel qu’il est, y compris dans sa dimension migratoire. Les politiciens qui promettent la fin de l’immigration et un rythme d’expulsions toujours plus élevé pèchent par démesure quand ils prétendent mettre fin à l’impuissance. Si l’on persiste à nier la dynamique mondiale des migrations et à prétendre que nous devons nous tenir à l’écart pour que « la France reste la France », nous nous condamnons forcément à l’impuissance, car cette position n’est pas tenable. L’impuissance de la politique migratoire ne tient pas au manque de volonté ou de moyens mais à la démesure des objectifs. Au-delà d’une certaine pression, verrouiller la porte aux migrants et aux exilés, c’est s’exposer à les voir rentrer par la fenêtre, avec les conséquences qui s’ensuivent pour l’ordre public. Le même raisonnement vaut pour les aspects juridiques : une grande démocratie comme la France ne peut ignorer le contexte européen, elle ne peut faire son marché dans les principes de droit au gré de ses intérêts sans saper les bases d’un édifice patiemment construit au fil des décennies.
L’aveu du président Macron lors du discours aux préfets, à savoir que notre politique de l’asile est « inefficace et inhumaine », brise avec cette rhétorique usée jusqu’à la corde. La fuite en avant dans le tout-sécuritaire est sans issue.
La nouvelle politique migratoire devra mettre en balance les intérêts de tous au lieu de pousser à fond le curseur dans une seule direction. Le défi est considérable : anticiper les « crises migratoires » annoncées par les instances situées en première ligne ; mobiliser au plus tôt les moyens humains nécessaires (et pas seulement sous forme d’emplois précaires) ; rappeler les réussites tout autant que les échecs de l’intégration ; saluer le rôle majeur des immigrés dans les emplois « essentiels » (et pas seulement par temps de pandémie) ; relayer publiquement les travaux qui, tels ceux de l’OCDE dans son rapport sur l’année 2001, démontrent que l’immigration rapporte plus au budget public qu’elle ne lui coûte ; rompre avec une logique perverse qui voudrait faire de l’intégration – voire de l’assimilation – une condition d’entrée sur le territoire, alors que l’intégration à la nation s’est toujours effectuée à force de temps, sur une ou deux générations, au prix d’un effort mutuel de toutes les parties. Bref, sortir du déni. [...] Pour ce faire, il faudra changer de combat. Cessons de scruter avec anxiété, des berceaux à la tombe, l’évolution respective de la « population majoritaire » et des minorités visibles en cherchant à repousser le moment fatidique où « la France ne sera plus la France ». Travaillons plutôt à accélérer l’intégration des groupes « minorisés » dans une majorité élargie. Prenons au sérieux la lutte contre les discriminations de toutes sortes, directes et indirectes, individuelles et systémiques. Le seul combat qui vaille est de poursuivre le mouvement engagé depuis plusieurs générations pour élargir les contours de la population majoritaire, renouveler notre vision de la « francité » en y intégrant tour à tour toutes les minorités. Nous avons suffisamment de données pour pouvoir affirmer à la fois que le brassage des populations progresse dès la deuxième génération et que les esprits évoluent dans le même sens, même si des combats d’arrière-garde veulent encore nous ramener au rêve désuet d’une France vierge de toute immigration. Notre horizon n’est pas le grand remplacement mais le grand renouvellement.